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  江苏省国有林场改革政策解读  
 
信息来源:省林木种苗管理站发布日期:2016-04-06 浏览次数: 字号:[ ]

  1、我省国有林场什么时候开始建设,目前现状是什么样?
  20世纪五六十年代开始,我省在江河堤岸、沿海滩地、丘陵山区等生态区位重要区域,兴建了一批国有林场,为改善缺林少绿、水土流失等恶化的生态环境发挥了重要作用,成为林业建设保护的先锋队和主力军。多年来,经过分立、撤销、合并等变化,形成现有的76个国有林场,这些林场大都地处重要生态区位,管护着我省最优质、最稳定、最完备的森林资源和生物多样性最丰富的生态系统,已经成为我省最重要的生态安全屏障和维护生态安全最重要的基础设施。据统计,我省国有林场总计经营面积160万亩,其中省级以上生态公益林123万亩,占全省重点公益林面积的21%。
  2、为什么要推进国有林场改革?
  国有林场为我省生态建设发挥着不可替代的重要作用,但是自身生存和发展面临很突出的问题,可以从以下四个方面概括,即政策边缘化、民生贫困化、发展弱势化、经营粗放化。
  政策边缘化,国有林场既非城市,又非农村,既不是典型意义的事业单位,也不能安全按照市场化模式进行企业运作,国有林场职工既非工人又非农民,既得不到事业单位正常发展应享受的扶持政策,也得不到企业应享有的自主权和经济政策,还享受不到新农村建设的各项扶持政策,在政策上日趋边缘化。
  民生贫困化,由于国有林场自身经济功能受到限制,加之我省大多数林场多为自收自支事业单位,公共财政扶持保障有限,维系林场正常生产和林场职工生活的资金来源不稳定,导致民生贫困化。
  发展弱势化,我省国有林场地处偏僻,基础设施建设和社会事业发展与周边农村有较大差距。加之我省90%以上国有林场为县级管理,有的还下放乡镇管理,行政层级低,以致维护自身权益、争取相关政策话语权有限,发展面临弱势化的趋势。
  经营粗放化,由于公共财政保障不到位,用市场手段配制资源发展产业能力有限,无法将主要精力集中在保护和培育森林资源上来,新的科技成果推广应用不够,林业生产力水平不高,资源利用率低,规模效益不明显。
  这些体制机制方面的原因严重制约了国有林场在生态建设,应对气候变化,维护生态安全等等方面作用的发挥,迫切需要通过改革加以解决完善
  3、我省国有林场改革的目标是什么?
  根据《江苏省政府关于推进国有林场改革的实施意见》(苏政发〔2016〕19号,以下简称苏政发19号文件),我省国有林场改革的总体目标可归纳为保护生态、保障民生、创新机制。保护生态意味着把国有林场功能定位,明确定到保护培育森林资源,发挥生态服务功能。通过挖掘造林潜力、科学营林、严格保护等多措并举,全省国有林场森林质量明显好转,林地面积稳中有增,林分质量不断提高,活立木蓄积稳步增长。保障民生是指通过创新国有林场管理体制、多渠道加大基础设施建设投入,切实改善职工的生产生活条件。拓宽职工就业渠道,完善社会保障机制,使职工就业有着落、基本生活有明显改善。创新机制则是通过科学定性核编,强化公益林管护,完善管护机制,基本形成功能定位明确、人员精简高效、森林管护购买服务、资源监管分级实施的林场管理新体制,确保政府投入可持续、资源监管高效率、林场发展有后劲。
  4、如何界定国有林场属性?
  从我省实际出发,有以下四种类型:
  第一类,在事业单位分类改革中已定性为事业单位并完成定编定岗的国有林场,保持在事业单位序列,强化其公益属性,进一步理顺体制、完善机制、健全制度。
  第二类,原为事业单位、尚未进行分类改革的国有林场,根据林场的职能任务重新予以分类。其中,主要承担保护和培育森林资源等生态公益服务职责的,按从事公益服务事业单位管理,科学合理配备人员编制;基本不承担保护和培育森林资源任务、主要从事市场化经营的,推进转企改制,暂不具备改制条件的,剥离经营性业务。
  第三类,已经转制为企业性质的,原则上保持企业性质不变,通过政府购买服务实现公益林管护,或者结合国有企业改革探索转型为公益性企业,确有特殊情况的,可以由地方政府根据本地实际合理确定其属性。比如说林场地处生态区位非常重要,或是地处敏感脆弱区域,地方政府可根据国有林场主体功能,转为公益事业单位。
  第四类,企业性质的国有林场范围内公益林比重较大的,县级人民政府要根据公益林资源管理任务,在本级林业主管部门合理配备专门人员,派驻国有林场并履行公益林管理职责,人员经费纳入同级财政预算。
  5、如何创新国有林场管理机制?
  在内部管理上,科学核定国有林场事业编制,用于聘用管理人员、专业技术人员和骨干林业技能人员,经费纳入同级财政预算。实行以岗位绩效为主要内容的收入分配制度,经营性活动实行“收支两条线”。公益林管护积极引入市场机制,可以通过合同、委托等方式面向社会购买服务。明确森林资源监管主体,由国家、省、市林业部门分级监管,对林地性质变更、采伐限额等强化多级联动监管。将森林资源考核结果作为综合考核评价地方政府和有关部门主要领导政绩的重要依据,对国有林场场长实行森林资源离任审计。实施森林资源经营管理制度,启动森林资源保护和培育工程,合理确定国有林场森林商业性采伐量,建立森林资源有偿使用制度。
  6、如何理顺国有林场管理体系?
  我省现行国有林场隶属关系复杂,有隶属县级政府管理,有隶属县级林业主管部门管理,有隶属市级林业主管部门管理,有隶属其他业务主管部门管理,有隶属乡镇(开发园区)管理,还有乡场合一管理,对此要在稳定现行隶属关系的基础上,综合考虑区位、规模和生态建设需要等因素,合理优化国有林场管理层级。大型国有林场可上调市级管理或由县(市、区)人民政府直接管理。不得将国有林场下放到乡镇管理,已下放的应收回由县级人民政府或县级林业主管部门管理。乡镇和林场合一体制的国有林场,实行乡镇与林场分离。
  7、对林场整合问题如何处理?
  我省国有林场经营面积普遍不大,其中11家林场面积少于3000亩,对此,我省提出对同一行政区域内,经营面积不足3000亩、分布零散的国有林场,要按照分类经营、分类管理、适度规模的原则予以重组整合,减少林场数量,原则上每个县(市、区)保留1至2个国有林场。
  8、场办社会职能是否要全部剥离?
  目前,我省尚有两个林场办有两所学校,有6个林场办有医疗机构,还有9个林场代管9个行政村和10个村民小组,代管村民近2万人,为从根本上解决林场办社会负担,使林场专心保护和培育森林资源,苏政发19号文件提出,分离各类国有林场的办社会职能,将林场所办学校、医疗机构及代管村组按照属地管理原则,移交当地人民政府管理,现有人员、资产等成建制就近转移。
  11、如何创新国有林场用人机制?
  考虑到改革后,林场性质主要为事业,还有部分是企业,根据林场性质,对事业性质的国有林场,全面实行人员聘用、岗位管理、公开招聘、竞聘上岗等事业单位人事管理制度。综合考虑国有林场区位、功能定位和生态建设需求等因素,按照精简高效原则,科学合理核定事业编制,用于国有林场聘用管理人员、专业技术人员和骨干林业技能人员,经费纳入同级财政预算。强化对事业编制使用的监管,今后事业性质的国有林场新进人员除国家政策性安置、按干部人事权限由上级任命及涉密岗位等确需使用其他方法选拔任用人员外,都要实行公开招聘。改革事业性质国有林场场长选拔任命制,积极引入竞争机制,实行聘任制与委任制相结合的任用形式。企业性质的国有林场,实行企业单位劳动合同用工制度。
  12、如何解决林场富余职工问题?
  此次改革一项非常重要的原则,就是保障民生。改革中不可避免有一些富于职工,苏政发19号文件明确提出,在保持国有林场管理人员和技术骨干相对稳定的前提下,按照“内部消化为主,多渠道解决就业”的原则,妥善安置国有林场富余职工,不采取强制性买断方式,不搞一次性下岗分流,确保职工基本生活有保障。主要通过以下途径进行安置:一是通过购买服务方式从事森林管护抚育;二是由林场提供林业特色产业等工作岗位逐步过渡到退休;三是加强有针对性的职业技能培训,鼓励和引导部分职工转岗就业。
  13、如何创新国有林场生态公益林管护机制?
  国有林场公益林管理要引入市场机制,通过合同制、委托管理等方式面向社会购买服务。在保持林场生态系统完整性和稳定性的前提下,按照科学规划原则,鼓励社会资本、林场职工发展森林旅游等特色产业,有效盘活森林资源。鼓励社会公益组织和志愿者参与公益林管护,提高全社会生态保护意识。
  14、如何加强森林资源监管?
  当前我省国有林场森林资源面临突出的问题就是被蚕食侵占,对此,要建立归属清晰、权责明确、监管有效的森林资源产权制度,认真落实森林林地保护制度、森林经营制度、湿地保护制度、自然保护区制度、监督制度和考核制度。按照林地性质、生态区位、面积大小、监管事项、对社会全局利益影响的程度等因素,由省、市林业行政主管部门分级监管,对林地性质变更、采伐限额等强化联动监管。各级人民政府要对所辖国有林场界址范围重新勘定,向社会公示,并重新核发不动产权利证书,保持国有林场林地范围和用途的长期稳定。建立制度化的监测考核体制,将国有林场森林资源保护管理情况纳入全省森林资源保护和发展目标责任制考核体系。加强国有林场森林资源监测体系建设,建立健全国有林场森林资源管理档案,定期向社会公布国有林场森林资源状况,接受社会监督。对国有林场场长实行国有林场森林资源离任审计。
  15、对违法违规将国有林场林地转为非林地的如何处理?
  已经违规转为耕地、建设用地等非林地的,必须限期整改,通过退耕退建还林、封山育林、人工造林等措施保持林地性质不变,并核发不动产权利证书。违规流转或抵押的国有林地林木,由市、县(市、区)人民政府负责协调,依法收回,流转收益按照“收支两条线”进行管理。
  16、国有林场改革“钱从哪里来”?
  针对此次改革,中央财政安排了专项补助资金,分为两块,一块是根据林场职工人数,平均每位职工补助2万元,一块是根据林场林地面积,平均每亩补助1.15元,主要用于解决林场职工参加社会保险和分离办社会职能问题。同时,省财政安排国有林场改革补助资金,不足部分由市、县(市、区)财政兜底,统筹解决国有林场改革成本问题。苏政发19号文件还提出要整合各类涉林资金,支持国有林场改革。积极支持国有林场森林培育和保护,相关经费纳入地方财政预算。完善生态公益林补偿机制,适时提高国有林场生态公益林补偿标准。适于林场的支农惠农政策,要加大对国有林场的支持力度。将国有林场扶贫工作纳入各地扶贫工作计划,加大扶持力度。加大对林场基本公共服务的政策支持力度,促进林场与周边地区基本公共服务均等化。
  17、国有林场债务负担如何化解?
  由于体制、机制原因,国有林场债务负担沉重,此次改革,要全面开展国有林场现有债权、债务情况的摸底调研,按照平等协商和商业化原则积极进行化解。对正常类金融债务,到期后依法予以偿还。对国有或国有控股金融机构发放的、国有林场因营造公益林产生的不良债务,待国家有关部门出台具体化解政策后研究化解;其他不良金融债务,确因客观原因无法偿还的,经审核后可根据实际情况,采取贷款展期等方式进行债务重组。符合呆账核销条件的,按照相关规定予以核销。对难以核销的则由同级政府牵头,按照有关规定统一商洽金融机构,以尊重历史、主动协商、积极化解为原则,明确托管责任主体,有效化解历史债务。
  18、如何加强国有林场基础设施建设?
  由于国有林场主体虚置,地方都觉得国有林场是国家的,所以在安排基础设施建设时得不到优先安排或者同步安排。对此,苏政发19号文件要求各市、县(市、区)人民政府要将国有林场发展纳入当地经济社会发展规划,将国有林场房屋、道路、水利、供电、饮水安全、通讯、广播电视、森林防火、有害生物防治等基础设施建设纳入同级政府建设计划,同等享受新农村建设有关扶持政策。将通往国有林场分场、工区和管护点交通干道纳入农村公路网规划,理顺国有林场供电设施管理关系,加快推进国有林场电网改造升级。将国有林场供水纳入城乡供水统筹发展和镇村管网规划布局,及时开展管网工程建设,积极改善国有林场群众饮水条件。加强国有林场文化建设,实施“送书到场”工程,建设“林场书屋”。完善国有林场信息网络建设,提高森林资源管护、森林防火信息化水平。妥善解决房改遗留问题。在符合土地利用总体规划的前提下,按照行政隶属关系,经当地政府批准,依据保障性安居工程建设的标准和要求,允许国有林场利用自有土地建设保障性安居工程,并依法依规办理土地供应和登记手续。
  19、如何提升国有林场人才队伍建设?
  由于身份无着落、地处偏僻、前途无希望,再加上经济压力大、工资待遇低,林场职工知识层次低、缺乏“新鲜血液”、人员年龄结构老化,成为全省国有林场存在的普遍问题。对此,苏政发19号文件提出,要加强国有林场科技人才队伍建设。积极推进林业新品种、新技术、新模式在国有林场的应用,促进科技成果转化成现实生产力。深化国有林场用人制度改革,建立新型人事关系和劳动关系。积极引进国有林场发展急需的管理和技术人才,适当放宽国有林场专业技术职务评聘条件。按照国家有关规定,提高国有林场林业技能岗位结构比例,改善人员结构。逐步改善长期在国有林场工作的各类人才的工作和生活条件。加强国有林场领导班子建设,加大林场职工培训力度,提高国有林场人员综合素质和业务能力。
  20、何时能完成国有林场改革任务?
  根据中央部署,各省要在2017年底,基本完成国有林场改革任务,我省预期在2017年6月底前完成,争取通过改革,形成功能定位明确,人员精简高效,森林资源分级监管的国有林场管理新体制,确保政府投入可持续,资源监管高效率,林场发展有后劲。使国有林场把主要精力投入到保护资源上,使它一心一意培育好优质资源,建设成全民共享的美丽家园,为保护生态安全,提升民生福祉,应对气候变化,促进绿色发展发挥更大的作用,为建设生态文明和“强、富、美、高”新江苏创造更好的生态条件。

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